조세의 기본적 존재이유는 재정조달에 목적에 있다. 하지만 현대국가의 조세기능은 재정조달이외에 정책적 목적도 그 주요한 기능의 하나라고 할 수 있다. 우리 세목 중의 종합부동산세(이하 종부세)는 종부세법 제1조에서 “부동산의 가격안정”이라는 뚜렷한 정책적 목적을 제시하고 있다. 대표적인 규제적 조세(steering tax)인 셈이다. 종부세가 규제적 조세라는 전제에서 두 가지의 문제를 검토할 필요가 있다. 첫째는 세제를 통한 부동산 가격안정이 효율적인 방법인가이다. 둘째는 부동산 가격안정이 가능하더라도 종부세의 법체계나 그 내용에 있어서 문제점이 없는지를 검토하는 것이다. 세제를 통하여 부동산 가격안정을 시도하는 것이 효율적인가의 문제는 우리나라의 역사적 경험과 해외 사례가 극히 제한된 효과만 있다는 것을 보여주고 있다. 본고는 이 문제와는 별개로 우리 종부세가 가지고 있는 법체계와 그 내용상의 문제점에 대하여 고찰해 보고자 한다.

우리 종부세가 법체계상 가지는 근본적인 문제는 국세인 종부세가 지방세인 재산세와 그 과세 대상이 완전히 겹친다는 것이다. 재산세의 과세 대상은 토지, 건축물, 주택, 항공기 및 선박이며 종부세의 과세 대상은 종부세법 제1조에서 고액의 부동산 보유자에 대하여 과세한다는 규정과 함께 동 법 제2장에서 주택, 제3장에서 토지에 대한 과세를 규정하고 있으므로 종부세의 과세 대상은 고액의 주택과 토지이다. 그러므로 재산세의 과세 대상인 주택, 토지와 종부세의 과세 대상인 고액의 주택, 토지는 당연히 과세 대상이 중복되는 부분이 발생한다. 지방세인 재산세와 동일한 성격의 보유세를 국세인 종부세로 신설하면서 지방교부세법에서 종부세 총액을 지방교부세의 재원으로 사용한다고 규정한 것은 세목의 성격을 무시한 상태에서 국세로 규정하고 그 재원을 모두 지방교부세의 재원으로 규정한 것이므로 무리한 입법의 대표적 사례라고 할 수 있다.

다음으로 몇 가지의 내용상 문제점을 적시하고자 한다. 첫째, 종부세 계산시 적용되는 공시가격의 문제이다. 공시가격의 문제는 종부세에만 적용되는 기준금액이 아니다. 왜냐하면 공시가격은 그 가격의 공시목적이 과세기준을 제시하는 목적이외에 다양한 목적을 가지고 있기 때문이다. 「부동산가격공시에 관한법률」 제1조(목적)에는 이 법의 목적이 과세기준만을 제시하는 목적뿐만이 아니라 부동산의 적정한 가격형성과 각종 부담금 등의 형평성을 도모하고 국민 경제의 발전에 이바지함을 목적으로 한다고 규정하고 있다. 이러한 목적으로 인하여 관할 부처도 기획재정부나 행전안전부가 아닌 국토교통부이다. 공시가격의 문제는 그 성격상 공시가격의 현실화 문제와 평가대상 항목간 편차를 줄이는 문제로 대별될 수 있다. 공시가격의 현실화 문제는 납세자의 부담능력을 고려하여 결정하여야 할 정책적 선택의 문제이다. 공시가격이 조세분야에만 적용되는 변수가 아니기 때문에 더욱 그렇다. 하지만 평가대상 항목 간 편차를 줄이는 문제는 세금 및 각종부담금을 부담하는 자들의 형평성을 고려하여 반드시 달성해야 할 문제이다.

둘째, 종부세액에 영향을 주는 변수는 공시가격, 공정시장가액비율, 세율이다. 이 중 공시가격은 세액의 크기에 영향을 주지만 조세를 관장하는 부처에서 통제하는 항목이 아니므로 조세법의 입법과는 직접적인 연관성이 있지는 않다. 하지만 공정시장가액비율은 종부세법 시행령으로 규정하고 있다. 공정시장가액비율을 시행령에 처음 도입할 때의 취지는 공시가격은 세법의 입법과정에서 조정할 수 있는 영역이 아니므로 1보다 작은 비율(공정시장가액비율)을 공시가격에 곱함으로서 과중한 종부세 부담을 줄여주자는 취지였다. 그런데 최근 공시가격을 시가에 근접시키면서 동시에 공정시장가액비율도 점차 시가에 맞추어 인상하고 세율도 일부 인상하는 것은 세액을 변화시킨다는 측면에서 넓은 의미의 세율인 공정시장가액비율과 세율을 동시에 인상하는 것으로서 납세자의 세 부담 측면에서 중복된다는 문제점을 내포하고 있다.

셋째, 종부세 과세기준의 문제이다. 종부세 과세표준은 주택의 경우 납세의무자별로 공시가격을 합산한 금액에서 6억원(1세대 1주택의 경우 9억원)을 공제한 금액에 공정시장가액비율을, 종합합산 과세대상의 경우 5억원, 별도합산 대상의 경우 80억원을 초과하는 금액에 공정시장가액비율 곱하는 금액으로 규정하고 있다. 종부세 과세표준이 주택과 토지의 기준금액을 초과하는 부분에 대하여 과세표준에 포함시키는 것은 이 부분을 초과한 자가 보유하고 있는 재산이 재산세를 부담하고도 추가적으로 더 부담할 여력이 있다고 보고 있기 때문이다. 하지만 이러한 기준금액이 계속 고정되어 있는 것은 합리적이지 않다. 인플레이션을 헷지하는 부동산 가격의 특성상 시간이 지남에 따라 부동산 가격은 상승하는 것이 일반적이다. 부동산 가격상승을 고려한 과세기준 인상 검토가 필요하다고 생각한다.

결론적으로 현행 종부세는 몇 가지의 법체계상, 내용상 문제를 내포하고 있다. 체계상 문제는 그 해결방법이 종부세를 재산세에 통합해야 하므로 내용상의 문제를 포함하는 큰 맥락의 변화가 필요하다. 그리고 공시가격의 문제는 세액에 큰 영향을 주지만 조세분야에만 국한된 문제가 아니다. 그러나 내용상의 문제점인 공정시장가액비율과 그 과세기준의 조정문제는 단기적인 차원에서도 가능하므로 이에 대한 개선이 시급하다고 생각한다.